L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 7 dicembre
2000, ha approvato il disegno di legge
n. 1078-459-487-666-783-811-823-858-905-911-1091-1102.2.XII - I
stralcio dal titolo "Norme sull'ordinamento degli enti locali",
pervenuto a questo commissariato dello Stato, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello statuto speciale, il successivo 11
dicembre 2000.
Nel corpo del provvedimento legislativo, che introduce
nell'ordinamento siciliano le norme innovative della legge
n. 265/1999 in materia di autonomie locali adeguandole e
coordinandole al previgente sistema regionale, e' stata introdotta,
con emendamento d'aula, la disposizione dell'art. 28 che da' adito
a censure di natura costituzionale.
La cennata norma, infatti, prevede che "Le aree metropolitane di
cui all'articolo 19 della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9 si
intendono istituite ad ogni effetto di legge sin dalla data di
pubblicazione dei decreti del presidente della regione di
individuazione delle medesime".
Orbene, per una migliore intelligenza della disposizione, che a
una prima lettura potrebbe ritenersi pleonastica e priva di
incidenza rispetto a quanto gia' stabilito dall'art. 19 della legge
regionale n. 9/1986, occorre premettere un breve excursus sullo
stato di attuazione delle aree metropolitane in Sicilia.
Com'e' noto la legge regionale n. 9/1986 ha interamente ed
organicamente disciplinato l'istituzione e le finzioni delle
province regionali in conformita' al dettato statutario degli
articoli 14 lett. O) e 15.
Precorrendo gli orientamenti del legislatore nazionale, quello
siciliano ha previsto la costituzione delle aree metropolitane,
configurandole, pero', non come enti a se stanti ed autonomi,
bensi' come semplici delimitazioni territoriali, individuate
d'intesa con gli enti locali interessati, che comportano
l'esercizio di ulteriori funzioni da parte delle province regionali
comprendenti le aree, avvalendosi delle aziende municipalizzate
esistenti ovvero promuovendo la costituzione di gestioni comuni con
le anuninistrazioni comunali a stipulando con queste ultime
apposite convenzioni.
Successivamente con l'art. 52 della legge regionale n. 26 del
1993, modificata dall'art. 1 della legge regionale n. 41/1996, e'
stato disposto che "per le province regionali che ricomprendono
aree metropolitane le indennita' di carica e di presenza previste
per gli organi dei comuni o delle province eletti o nominati sono
incrementati del 50 per cento".
Soltanto nell'agosto del 1995, dopo un complesso iter
procedimentale, sono stati emanati tre decreti del presidente della
regione con cui vengono individuate le aree metropolitane di
Palermo, Catania e Messina.
Medio tempore, tuttavia, alcune amministrazioni avevano
provveduto a determinare la nuova misura dell'indennita' di carica
dei propri amministratori inducendo l'assessore regionale degli
enti locali ad emanare la circolare del 30 marzo 1998, n. 2,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della regione n. 17 del 4
aprile 1998, sulla scorta dei pareti resi nel 1997 dal consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana.
In detta circolare, nell'esplicitare che l'incremento delle
indennita' di carica e di presenza, previsto per le aree
metropolitane dal citato art. 52, legge regionale n. 26/1993, e'
subordinato alle due condizioni della costituzione della forma
gestionale e dell'esercizio effettivo delle finzioni e che,
pertanto, lo stesso non poteva essere riconosciuto agli
amministratori degli enti locali interessati, si demandavano alle
amministrazioni le determinazioni conseguenti.
Talune amministrazioni hanno proceduto al recupero delle somme
indebitamente corrisposte e sui relativi provvedimenti e' sorto
contenzioso dinanzi alla magistratura amministrativa.
Nell'intento di sanare siffatta situazione, il legislatore
regionale ha approvato il 20 agosto del 1998 nel contesto del d.l.
n. 743 dal titolo "Modifiche all'articolo 2 della legge regionale 5
luglio 1997, n. 23 concernente il rinnovo del comitato regionale di
controllo. Modernizzazione amministrativa e recepimento nella
Regione siciliana di norme della legge 15 maggio 1997, n. 127.
Interpretazione autentica del comma 5, dell'articolo 52, della
legge regionale 1o settembre 1993, n. 26", la norma dell'art. 3,
definita di interpretazione autentica, che e' stata impugnata da
questo Commissariato per violazione degli articoli 3, 97 e 103
della Costituzione.
Tale disposizione riconduceva, infatti, al momento
dell'emanazione del decreto del Presidente della Regione che
individua le aree metropolitane, la decorrenza dell'incremento
dell'indennita' agli amministratori locali.
Su siffatta norma codesta ecc.ma Corte non ha avuto modo di
pronunciarsi in quanto il presidente della regione, a seguito di
apposito ordine del giorno approvato dall'assemblea, ha promulgato
la legge con il n. 23, omettendo l'articolo 3 impugnato.
Quanto premesso vale a dimostrare che l'intento sotteso alla
attuale disposizione e' quello di legittimare con una fictio legis
la corresponsione dell'indennita' maggiorata sin dal momento della
individuazione delle aree metropolitane, venendo con cio' ad
interferire in procedimenti giurisdizionali in corso che hanno gia'
dato luogo al diniego di provvedimenti cautelari, stante l'assenza
del fumus boni iuris.
L'individuazione del menzionato intento del legislatore consente
di attribuire una ratio alla norma che altrimenti sarebbe affetta
da illogicita' manifesta.
Si ritiene invero priva di senso giuridico l'asserzione che le
aree metropolitane "si intendono istituite ad ogni effetto di legge
sin dalla data di pubblicazione dei decreti di individuazione delle
medesime".
La determinazione delle aree, infatti, non comporta l'istituzione
di un ente, non essendo questa come gia' detto la connotazione
giuridica che la legislazione regionale attribuisce loro, ma
costituisce soltanto il necessario presupposto per porre in essere
le ulteriori attivita' decisionali in ordine alla forma di gestione
che consentira' poi l'effettivo esercizio delle relative funzioni.
In conclusione la norma in esame, sia che la si interpreti quale
forma di sanatoria di pregresse situazioni non conformi alle
vigenti leggi, sia che la si consideri quale affermazione
pleonastica rispetto alla normativa regionale gia' esistente, e'
censurabile nel primo caso per violazione degli articoli 3, 97 e
103 della Costituzione e nel secondo per illogicita' manifesta ex
artt. 3 e 97 Cost.